A EFICIÊNCIA ENERGÉTICA COMO CAMINHO PARA AS CONSTRUÇÕES SUSTENTÁVEIS – PARTE II

Uma análise dos cenários normativos brasileiro e europeu.

Alexandra Albuquerque Maciel - Arquiteta e Urbanista. Analista de Infraestrutura. Mestre e Doutora em Engenharia Civil pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Doctor of Philosophy pela University of Nottingham.

Marcela Albuquerque Maciel - Procuradora Federal. Especialista em Direito Público pelo Centro Universitário do Distrito Federal - UniDF. Especialista em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília - UnB. Mestranda em Direito e Políticas Públicas pelo Centro Universitário de Brasília – UniCEUB.   

                                                                                   

Sumário:  3.1 Cenário normativo brasileiro. 3.2 Cenário normativo da Comunidade Europeia. 4. Conclusões. 5. Referências Bibliográficas.

3.1 Cenário normativo brasileiro

No Brasil, não existe até o momento um método padronizado ou código de edificação voltado para eficiência energética, embora cerca de 42% da energia consumida no país decorra diretamente das edificações . Estudos do Banco Mundial (Bird) indicam que se aprendêssemos a utilizar efetivamente o nosso potencial de eficiência energética, economizaríamos mais de R$ 4 bilhões ao ano, apenas por racionalizar o uso de nossos recursos .

Em 2001, devido a uma crise energética interna, o governo brasileiro aprovou a Lei nº 10.295, que define a Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia. Esta Lei passou a ser conhecida como a Lei da Eficiência Energética e estabelece níveis máximos de consumo energético ou mínimos de eficiência energética para equipamentos construídos ou vendidos no Brasil e para edifícios residenciais, comerciais e de serviços. Em dezembro de 2001, foi publicado o Decreto nº 4.059, regulamentando a Lei e definindo os procedimentos para o estabelecimento dos indicadores e dos níveis de eficiência energética. Como resultado, uma equipe de especialistas foi criada para desenvolver uma norma para regulamentação de edificações considerando sua eficiência energética, o que ainda está em desenvolvimento.

Através do Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica, o PROCEL, o Governo Federal criou o Subprograma PROCEL Edifica, que é especialmente voltado à eficiência energética das edificações aliada ao conforto ambiental, reduzindo os desperdícios de energia, de materiais, e os impactos sobre o meio ambiente. É por meio deste Subprograma que especialistas da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC exercem a coordenação dos trabalhos para elaboração de subsídios para a regulamentação nacional que se pretende ser adotada como um padrão de construção e projeto para eficiência energética no formato da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas).

Até o momento, porém, temos apenas a Norma Brasileira 16401, que entrou em vigor no ano de 2008, através da ABNT, mas se restringe ao sistema de ar condicionado das edificações, definindo requisitos de eficiência para sistemas centrais e unitários. Esta norma está quase totalmente baseada nos padrões da American Society of Heating, Refrigerating and Air-conditioning Engineers - ASHRAE 55, 62.1 e 90.1, que são hoje utilizados como referência para o projeto de edificação eficiente para a certificação internacional LEED (Leadership in Environmental and Energy Design – Liderança em Projeto Energético e Ambiental), que é desenvolvida pelo Green Building Council.

Quanto à introdução de conceitos de eficiência energética nos chamados códigos de obra e de edificações, já existe um trabalho antigo promovido pelo PROCEL em parceria com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal- IBAM, no qual foi elaborado, em 1997, o Modelo para Elaboração de Código de Obras e Edificações. Desde este período já havia a preocupação em oferecer aos municípios orientações para a adoção de questões de conforto ambiental e conservação de energia entre os procedimentos introduzidos nos seus códigos de obra. Porém, este é somente um modelo orientador e que não assegura a adoção das questões abordadas e que, portanto, não assume o papel de regulamento. No que diz respeito à Regulamentação da Lei de Eficiência Energética com relação às edificações, foi firmado Protocolo de Intenções entre a Eletrobrás e a Caixa Econômica Federal (CEF) no qual está sendo desenvolvido projeto de revisão dos kits para habitações de interesse social financiadas pela CEF e um programa de capacitação em eficiência energética de edificações para o seu corpo técnico.

Em razão dos compromissos assumidos pelo Brasil na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, conhecida como Protocolo de Quioto, em 2009, foi editada a Lei nº 12.187, estabelecendo a Política Nacional sobre Mudança do Clima. Em tal Lei é prevista, dentre outras, a utilização de instrumentos financeiros e econômicos para promover ações de mitigação e adaptação à mudança do clima , e a adoção de medidas existentes, ou a serem criadas, que estimulem o desenvolvimento de processos e tecnologias, que contribuam para a redução de emissões e remoções de gases de efeito estufa, bem como para a adaptação, dentre as quais o estabelecimento de critérios de preferência nas licitações e concorrências públicas, compreendidas aí as parcerias público-privadas e a autorização, permissão, outorga e concessão para exploração de serviços públicos e recursos naturais, para as propostas que propiciem maior economia de energia, água e outros recursos naturais e redução da emissão de gases de efeito estufa e de resíduos . A Lei adota, ainda, como compromisso nacional voluntário, a meta de redução de 36,1% a 38,9% para as emissões projetadas até 2020.

Ainda no âmbito do Governo Federal, destaca-se a publicação, em 2010, pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MPOG, da Instrução Normativa nº 01, dispondo sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Este documento representa um grande passo para estimular e subsidiar as iniciativas para incorporação de requisitos de eficiência e sustentabilidade nas construções e edifícios públicos, ao estabelecer que as especificações e demais exigências do projeto básico ou executivo para contratação de obras ou serviços de engenharia devem, sempre que possível, incluir, entre outros: a) o uso de equipamentos de climatização mecânica, ou de novas tecnologias de resfriamento do ar, que utilizem energia elétrica, apenas nos ambientes aonde for indispensável; b) automação da iluminação do prédio, projeto de iluminação, interruptores, iluminação ambiental, iluminação tarefa, uso de sensores de presença; c) o uso exclusivo de lâmpadas fluorescentes compactas ou tubulares de alto rendimento e de luminárias eficientes; d) energia solar, ou outra energia limpa para aquecimento de água; e) sistema de medição individualizado de consumo de água e energia; f) sistema de reuso de água e de tratamento de efluentes gerados; g) aproveitamento da água da chuva, agregando ao sistema hidráulico elementos que possibilitem a captação, transporte, armazenamento e seu aproveitamento; h) utilização de materiais que sejam reciclados, reutilizados e biodegradáveis, e que reduzam a necessidade de manutenção; e i) comprovação da origem da madeira a ser utilizada na execução da obra ou serviço .

Ademais, dispõe a IN/SLTI/MPOG nº 01/2010 que os instrumentos convocatórios e contratos de obras e serviços de engenharia deverão exigir o uso obrigatório de agregados reciclados nas obras contratadas, sempre que existir a oferta de agregados reciclados, capacidade de suprimento e custo inferior em relação aos agregados naturais, bem como o fiel cumprimento do Projeto de Gerenciamento de Resíduo de Construção Civil – PGRCC — conforme estabelecido na Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA nº 307, de 5 de julho de 2002 —, sob pena de multa, estabelecendo, para efeitos de fiscalização, que todos os resíduos removidos deverão estar acompanhados de Controle de Transporte de Resíduos, em conformidade com as normas da Agência Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, NBR nºs 15.112, 15.113, 15.114, 15.115 e 15.116, de 2004 .

Nesse contexto, cabe destacar a importância do Estado na indução da adoção de critérios e práticas sustentáveis pelos agentes econômicos, incentivando, inclusive, o surgimento de mercados para tais bens e serviços, pois cerca de 10 a 15%  do PIB decorre diretamente do consumo do Estado. Ademais, não pode o poder público agir incentivando práticas predatórias ao meio ambiente e violadoras dos direitos humanos fundamentais, a exemplo da compra de insumos para construção civil, como o ferro gusa, produzidos com lenha proveniente de desmatamento ilegal e de carvoarias clandestinas que, muitas vezes, utilizam trabalho escravo e infantil.

Infelizmente, ainda não existe um paralelo, em termos de normas que assegurem a obrigatoriedade da adoção dos requisitos da IN/SLTI/MPOG nº 01/2010 para as construções privadas no Brasil, embora grandes avanços estejam acontecendo no que diz respeito ao estímulo a sua adoção através dos programas de certificação e etiquetagem “verde” de edificações.

No caso dos programas de certificação “verde” de edificações, o Brasil está vivendo um processo no qual estes programas estão começando a ser disseminados e sua aplicação prática já está se tornando parte da realidade de muitos empreendimentos. Porém, este ainda é um processo bastante recente e não existem dados suficientes para avaliar o impacto desta aplicação no desempenho ambiental das construções e sua real abrangência. A certificação LEED é, juntamente com o BREEAM  e o HQE, uma das formas de certificação ambiental de edificações mais usadas e respeitadas no mundo. Esta certificação tem sido adaptada para mais de oitenta países, inclusive o Brasil. Apesar de haver alguns pontos questionáveis desta adaptação à realidade de cada país, este trabalho tem sido de fundamental importância para a integração de requisitos ambientais à edificação, pois contribui para a popularização destes requisitos no setor da construção civil.

Foram ainda feitos esforços para o desenvolvimento de um programa nacional de certificação baseado na adaptação de programas internacionais como o LEED e o BREEAM (BRE Environmental Assessment Method). Dessa forma, o Inmetro, com o apoio do PROCEL Edifica, lançou os regulamentos referentes ao nível de eficiência energética de edifícios comerciais, de serviços e públicos, como parte do Programa Brasileiro de Etiquetagem - PBE. Estes regulamentos já estão em vigor desde junho de 2009, e os referentes ao nível de eficiência energética de edificações residenciais foram publicados ao final de 2010. Até o momento cerca de cinqüenta unidades habitacionais autônomas e cinco edificações multifamiliares solicitaram a certificação pelo Programa. A Etiquetagem PROCEL/Inmetro tem-se baseado no LEED (ASHRAE Standard 90.1) e o Selo Azul da Caixa tem o mesmo formato de créditos e pré-requisitos. O Selo Azul da Caixa também é um programa de certificação, criado e lançado pela Caixa Econômica Federal em 2010, mas que acrescenta outros critérios de sustentabilidade voltados para habitações. Este selo dá reconhecimento aos projetos de empreendimentos que demonstrem suas contribuições para a redução de impactos ambientais, avaliados a partir de critérios vinculados aos seguintes temas: qualidade urbana, projeto e conforto, eficiência energética, conservação de recursos materiais, gestão da água e práticas sociais. Observa-se que nenhum destes programas apresentam mais do que três anos de implantação.

3.2 Cenário normativo europeu;

No âmbito internacional, com destaque para os Estados Unidos e Europa, o uso de diretrizes e normas de construção e projeto tem sido mais efetivo no estabelecimento de medidas de eficiência energética em edificações. Muitas organizações independentes têm desenvolvido requerimentos energéticos para construção residencial nos Estados Unidos, como o Código Energético Modelo (Model Energy Code), o Projeto de Eficiência Energética para Edifícios Residenciais de um pavimento, aprovado pela ASHRAE, e as normas desenvolvidas pelo Departamento Energético Americano. Estes requerimentos podem ser utilizados juntamente com códigos para encorajar construtores a encontrar métodos inovadores que ultrapassem os padrões mínimos. Além disso, os resultados obtidos e o uso de programas de certificação podem valorizar a edificação, estimulando a indústria da construção.

No cenário europeu, em 2002, a União Europeia estabeleceu uma Diretiva de Desempenho Energético de Edificações, visando promover a melhoria do desempenho energético das edificações dentro da Comunidade, levando em consideração as condições climáticas e locais externas, assim como as condições climáticas internas e seu custo benefício. Esta diretiva foi atualizada em 2010 pela Diretiva 2010/31/EU , e estabelece os seguintes requerimentos:

(a) o desempenho energético dos edifícios deverá ser calculado com base numa metodologia que poderá ser diferenciada a nível nacional e regional, abrangendo, para além das características térmicas, outros fatores com influência crescente, como as instalações de aquecimento e ar condicionado, a aplicação de energia proveniente de fontes renováveis, os sistemas de aquecimento e arrefecimento passivo, os sombreamentos, a qualidade do ar interior, a luz natural adequada e a concepção dos próprios edifícios. Além disso, a metodologia para o cálculo do desempenho energético deverá abranger o desempenho energético do edifício ao longo de todo o ano, e não apenas durante a estação do ano em que o aquecimento é necessário, bem como observar as demais normas europeias em vigor;

(b) a aplicação dos requerimentos mínimos de desempenho energético e dos elementos construtivos de edificações novas, e para grandes edifícios existentes que sejam sujeito de grande reforma ou modificação. Esses requisitos deverão ser estabelecidos tendo em vista alcançar um equilíbrio ótimo em termos de rentabilidade entre os investimentos efetuados e os custos de energia economizados ao longo do ciclo de vida do edifício, sem prejuízo do direito dos Estados-Membros de fixarem requisitos mínimos mais eficientes em termos energéticos do que os níveis de eficiência ótimos em termos de minimização de custos; e

(c) certificação energética de edificações.

Ao estabelecerem requisitos de desempenho energético para os sistemas técnicos dos edifícios, os Estados-Membros deverão utilizar, sempre que disponível e adequado, instrumentos harmonizados, nomeadamente métodos de ensaio e de cálculo e categorias de eficiência energética desenvolvidos ao abrigo de medidas de aplicação das Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho, 2009/125/CE e 2010/30/EU. A primeira Diretiva citada trata da criação de um quadro para definir os requisitos de concepção ecológica dos produtos relacionados com o consumo de energia, e segunda da indicação do consumo de energia e de outros recursos por parte dos produtos relacionados com a energia, por meio de rotulagem e outras indicações uniformes relativas aos produtos (reformulação). A Comissão deverá estabelecer um quadro para uma metodologia comparativa para calcular os níveis ótimos de rentabilidade dos requisitos mínimos de desempenho energético. Os Estados-Membros deverão utilizar este quadro para comparar os resultados com os requisitos mínimos de desempenho energético que tenham aprovado. Estas medidas se tornam fundamentais para garantir a coerência com iniciativas conexas e para minimizar, na medida do possível, a eventual fragmentação do mercado.

Desde a Diretiva do Conselho 93/76/EEC, de 13 de setembro de 1993, foram estabelecidos limites às emissões de dióxido de carbono através da melhoria da eficiência energética, requerendo aos Estados-Membros o desenvolvimento, implementação e registro de programas na área de eficiência energética no setor da construção civil. Esta Diretiva está agora começando a demonstrar alguns benefícios importantes. Entretanto, observou-se a necessidade de um instrumento legal complementar para estabelecer ações mais concretas objetivando alcançar o potencial não realizado de economia energética e a redução das grandes diferenças entre os resultados do setor em cada Estado-Membro. A União Europeia fixou o objetivo de alcançar 20% de economia de energia primária em 2020, em relação aos níveis de 1990, e fez deste seu compromisso um dos cinco objetivos principais da Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

As mais recentes estimativas da Comissão Europeia, que tem em consideração os objetivos nacionais de eficiência energética para 2020 fixados pelos Estados-Membros no contexto da Estratégia Europa 2020, indicam que a União atingirá apenas metade do objetivo de 20% em 2020. Procurando dar uma nova dinâmica em matéria de eficiência energética, a Comissão apresentou, em março de 2011, um novo Plano de Eficiência Energética, parte de uma nova proposta de Diretiva, que estabelece medidas para obter economias adicionais quanto ao aprovisionamento e utilização de energia. A proposta transforma alguns aspectos do Plano de Eficiência Energética em medidas vinculantes. O seu objetivo principal é contribuir, de forma significativa, para o cumprimento da meta de eficiência energética para 2020. Para ser bem sucedida, deve ser rapidamente adotada e aplicada nos Estados-Membros. Na comunicação da Comissão “Roteiro de transição para uma economia hipocarbônica competitiva em 2050, a eficiência energética pode ajudar a União a alcançar, e mesmo superar, o seu objetivo de redução das emissões de gases com efeito de estufa.

Quanto à certificação de edificações, desde a Diretiva 2002, de Desempenho Energético, que se estabeleceu que o processo de certificação pode ser suportado por programas para facilitar igual acesso a melhores desempenhos energéticos, baseados em acordos entre organizações das partes interessadas e um corpo, apontado pelos Estados-Membros, realizados por companhias de serviço energético que concordem em se comprometer a assumir os investimentos identificados. Guias como o Guia para um Selo de Eficiência Energética de Edificações  foram desenvolvidos para dar suporte ao trabalho a ser realizado para elaborar a certificação de acordo com a Diretiva de Construção da União Europeia. De acordo com o processo de implantação de programas de certificação no Brasil, já relatado anteriormente, verifica-se que se tem adotado política semelhante.

Também estão sendo postas em prática, ou adaptadas, uma série de iniciativas financeiras para estimular o mercado a ultrapassar os níveis mínimos de eficiência. Como exemplo, tem-se o Regulamento (CE) nº 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, alterado para permitir maiores investimentos em eficiência energética na habitação. Outro exemplo é o estabelecimento da parceria público-privada relativa a uma iniciativa intitulada "Edifícios europeus eficientes em termos energéticos", destinada a promover as tecnologias verdes e o desenvolvimento de sistemas e materiais eficientes em termos energéticos em edifícios novos e renovados, além de Diretivas para redução de impostos, como a Diretiva 2009/47/CE do Conselho, relativa às taxas reduzidas de Imposto sobre o Valor Acrescentado.

4. Conclusões

Para a realização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, buscando-se o desenvolvimento sustentável, cabe ao Estado adotar medidas de política ambiental visando minimizar, mitigar ou compensar os efeitos ambientais adversos provocados pela atividade econômica, seja por meio de instrumentos econômicos, regulatórios ou de comunicação. Frente às consequências causadas pelo aquecimento global, tais medidas devem envolver estratégias visando à diminuição da queima de gases de efeito estufa.

No Brasil, cerca de 42%  da energia consumida decorre diretamente das edificações, o que demonstra a importância da busca pela eficiência energética das construções como uma das formas mais rápidas, eficazes e baratas de diminuição dos impactos ambientais negativos. Nesse contexto, a rotulagem ou certificação ambiental destaca-se em razão do grande potencial de estímulo a práticas sustentáveis pelos agentes econômicos, o que pode ser potencializado por meio das contratações públicas sustentáveis.

Dos cenários normativos apresentados, observa-se que embora os regulamentos de construção estejam se desenvolvendo na direção da promoção de uma maior sustentabilidade e eficiência energética das edificações, ainda são baseados em medidas que pressionam para a adoção de soluções somente para a aprovação formal dos projetos, o que ganha um aspecto negativo. Enquanto os regulamentos e normas estiverem baseados em requerimentos estritos, a sua aplicação mecânica e o distanciamento da realidade da construção e do edifício serão estimulados. A certificação verde pode, neste caso, ser uma importante ferramenta de auxílio ao desenvolvimento e aplicação de regulamentos e normas de construção que incorporem requerimentos de eficiência energética. Os selos verdes lidam com edifícios que vão além dos requerimentos cobrados pelos regulamentos e normas e, portanto, o desempenho alcançado por estes edifícios pode funcionar como referência para defini-los. Além disso, a consciência prévia da problemática ambiental, entre as considerações éticas e de projeto, poderia fazer com que as edificações fossem pensadas a frente dos próprios regulamentos e normas.

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 38  Art. 5º, VII.

 39 Art. 6º, XII.

40 Art. 12.  Art. 4º, incisos I a IX.

41 Art. 4º, §3º.

42 VALENTE, Manoel Adam Lacayo. Marco legal das licitações e compras sustentáveis na administração pública. Biblioteca digital da câmara dos deputados. 2011.  Para mais informações quanto a certificação BREEAM e HQE: M e .

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