A EFICIÊNCIA ENERGÉTICA COMO CAMINHO PARA AS CONSTRUÇÕES SUSTENTÁVEIS.

Uma análise dos cenários normativos brasileiro e europeu - Parte I

Alexandra Albuquerque Maciel -  Arquiteta e Urbanista. Analista de Infraestrutura. Mestre e Doutora em Engenharia Civil pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Doctor of Philosophy pela University of Nottingham. ¹

Marcela Albuquerque Maciel - Procuradora Federal. Especialista em Direito Público pelo Centro Universitário do Distrito Federal - UniDF. Especialista em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília - Mestranda em Direito e Políticas Públicas pelo Centro Universitário de Brasília – .²                                                                                      

Sumário: 1. Introdução. 2. Estado e Meio Ambiente. 2.1 O Estado frente ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 2.2 Instrumentos de política ambiental. 3. Construções sustentáveis e a eficiência energética. 3.1 Cenário normativo brasileiro. 3.2 Cenário normativo da Comunidade Europeia. 4. Conclusões. 5. Referências Bibliográficas.

1. Introdução

Este artigo consiste na análise dos cenários normativos do Brasil e da Comunidade Europeia no que diz respeito à promoção da eficiência energética das edificações. Para tanto, o trabalho foi dividido em duas partes principais. A primeira visa estabelecer o referencial de análise das questões envolvendo as relações do Estado com o meio ambiente, e dos instrumentos que as políticas ambientais adotam com o objetivo de alcançar o desenvolvimento sustentável e realizar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A segunda trata da análise das principais normas que tratam da questão, no Brasil e no âmbito da Comunidade Europeia. Ao final, apresenta-se as conclusões a que se chegou com a realização do presente trabalho.

2. Estado e Meio Ambiente

Esta seção trata da relação do Estado frente ao meio ambiente, apresentando-se um breve histórico da alteração do seu papel em razão das atribuições e tarefas públicas que passou a ter que desenvolver e prestigiar visando à efetividade de direitos fundamentais envolvendo a proteção ambiental. Nesse contexto, abordam-se também os principais instrumentos de política ambiental que têm sido utilizados pelo Estado no sentido de buscar a realização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, com destaque para a rotulagem ambiental, em razão de sua larga utilização na questão da sustentabilidade das construções e sua eficiência energética.

2.1 O Estado frente ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

No século XIX, prevaleceu a concepção liberal de que a promoção do progresso seria realizada pelas forças da economia de mercado, não cabendo ao Estado exercer uma política nesse sentido ³. O modelo de Estado, assim, era focado na manutenção da tranquilidade e segurança da sociedade, segundo os ideais da inação e do repouso ⁴, de modo a garantir a segurança jurídica necessária ao desenvolvimento do mercado capitalista. Já no início do século XX, a crise econômica de 1929, as duas Grandes Guerras e a crescente complexidade das relações sociais, quebraram o paradigma liberal do século XIX ⁵, cujo modelo não mais correspondia aos anseios da Sociedade, que passou a exigir do Estado uma postura ativa, realizadora das condições básicas para o alcance da igualdade social ⁶.

A questão do desenvolvimento tornou-se um problema político, implicando no surgimento de políticas governamentais visando à sua promoção, mais tarde entendidas como políticas públicas ⁷. O conceito de desenvolvimento à época, contudo, foi elaborado em torno do crescimento econômico, não compreendendo, diretamente, nenhum aspecto do meio ambiente, saúde ou direitos humanos ⁸. Os principais indicadores eram de natureza econômica, pois desenvolver um país significava implantar uma economia de mercado que pudesse incluir ao menos a maior parte dos seus cidadãos, representando os países industrialmente avançados modelos a serem seguidos pelos demais.⁹   

^.

A partir do final da década de sessenta, alguns fatores passaram a tornar evidente a necessidade de análise do sistema econômico como imerso num sistema maior, com o qual interage e impacta, o meio ambiente ¹⁰. Podemos citar entre tais fatores: a acentuação da poluição que acompanhou a prosperidade pós-II Guerra nas economias industrializadas; as crises do petróleo da década de setenta; e a publicação, pelo chamado Clube de Roma, do relatório intitulado Limites do Crescimento, também conhecido como Relatório Meadows, em 1972, que propunha o crescimento zero como solução possível para evitar o colapso ambiental anunciado. Ainda em 1972, a Organização das Nações Unidas - ONU realizou, em Estocolmo, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, na qual se tornou evidente a resistência dos países do Sul às conclusões do Relatório Meadows, sendo, também, a primeira vez que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi declarado formalmente como um direito fundamental. Em 1980, num estudo da UICN (União Internacional para Conservação da Natureza), intitulado Estratégia mundial para a conservação, foi utilizada pela primeira vez a expressão desenvolvimento sustentável, que se difundiria ao ser conceituada, em 1987, no Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ligada à ONU, também conhecido como Relatório Brundtland ¹¹, como aquele capaz de satisfazer às necessidades presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer as suas próprias necessidades ¹².

A proteção do meio ambiente tornou-se, deste modo, elemento fundamental do processo de desenvolvimento, pois toda forma de crescimento não sustentável seria oposta ao conceito de desenvolvimento em si, ao implicar na redução das liberdades das gerações futuras ¹³. Até então, o sistema econômico, e seu desenvolvimento, eram tratados de forma isolada, autocontida, como se o meio ambiente pudesse fornecer recursos naturais como insumos de forma abundante e ilimitada, e servir como depósito, também ilimitado, aos resíduos e rejeitos desse sistema ¹⁴.

A superação da visão do sistema econômico isolado, que enxerga o meio ambiente como fonte inesgotável, visando à promoção do desenvolvimento sustentável, passa, com isso, pela necessária internalização aos custos da produção, dos seus efeitos negativos externos não captados pelo sistema de preços. Tais efeitos são chamados externalidades negativas pela economia, a exemplo do lançamento de poluentes químicos num rio, que não é contabilizado como custo do ponto de vista do empreendedor, mas que provoca diversos impactos ambientais negativos, que acabam sendo suportados pela coletividade e, inclusive, pelas gerações futuras ¹⁵. 

Neste cenário, a função do direito, e especialmente do direito ambiental, é a de estabelecer instrumentos de mitigação ou eliminação dos efeitos lesivos da degradação ambiental, buscando promover a harmonia entre diversos bens e valores, como o desenvolvimento econômico, social e cultural, e o meio ambiente ecologicamente equilibrado, sobre a qual devem estar alicerçados os modelos econômicos atuais ¹⁶. Dentre os instrumentos jurídicos concebidos para promover a internalização das externalidades negativas, temos o princípio do poluidor-pagador. Por tal princípio, o poluidor deve arcar com os custos das medidas de prevenção, controle e remediação da poluição, de forma a induzir a inserção nos custos da produção, do valor dos bens e serviços que a causam, objetivando que tais custos não sejam suportados nem pelos poderes públicos, nem por terceiros ¹⁷, ou seja, que os custos sociais externos que acompanham uma atividade econômica devem ser suportados pelos agentes econômicos como parte integrante dos seus custos de produção, retirando do Estado, e assim, da coletividade, a responsabilidade de suportá-los.

Frente ao desafio da realização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a regulamentação do Estado em matéria ambiental tem sido cada vez maior, ante a constatação de que a auto-regulamentação da questão pelos agentes econômicos não é suficiente para conter a degradação ao meio ambiente. A intervenção estatal, nesta seara, se dá por meio de instrumentos de política ambiental que serão abordados no item seguinte.

  

2.2 Instrumentos de política ambiental

Conforme delineado anteriormente, o mercado apresenta diversas restrições, como a incapacidade de absorver a degradação causada pela atividade econômica, contribuindo para a exaustão dos recursos naturais ¹⁸. Tais restrições implicam na necessidade dos governos adotarem medidas de política ambiental visando minimizar, mitigar ou compensar tais efeitos, por meio de instrumentos econômicos, de comando e controle ou regulatórios, e de comunicação ¹⁹.

Os instrumentos de regulatórios, ou de comando e controle, envolvem as licenças, padrões, normas, regulamentos e zoneamento, disciplinando o exercício do poder de polícia ambiental, e subsidiando a gestão ambiental ²⁰, e subdividem-se em seis tipos principais que visam: a) controlar ou proibir um produto; b) controlar o processo de produção; c) proibir ou restringir atividades; c) especificar tecnologias; d) controlar o uso de recursos naturais; e e) definir padrões de poluição para fontes específicas ²¹. Quanto à utilização de padrões, podem ser: a) padrões de qualidade ambiental;             b) padrões de emissão; c) padrões tecnológicos; e d) padrões de produção ²². Os padrões de qualidade ambiental estabelecem os níveis máximos toleráveis de concentração de poluentes no meio ambiente, enquanto os padrões de emissão limitam a quantidade de poluentes que podem ser despejados no ambiente por uma única fonte de poluição. Já os padrões tecnológicos determinam a utilização de tecnologia específica, e os de produção limitam os despejos de possíveis efluentes por unidade de produção, a exemplo do teor de chumbo na gasolina ²³.

Os instrumentos econômicos, por sua vez, objetivam assegurar um preço apropriado para os recursos ambientais, de forma a promover seu uso e alocação, o que permite garantir aos ativos/serviços ambientais tratamento similar aos demais fatores de produção ²⁴, baseando-se especialmente no princípio do poluidor-pagador, a exemplo das taxas, licenças de mercado e subvenções ²⁵. Já os instrumentos de comunicação objetivam prover a população de dados e informações necessárias à compreensão e avaliação dos riscos ambientais que envolvem as diversas atividades, bem como sobre tecnologias menos agressivas, produtos mais sustentáveis e atitudes preventivas, possibilitando a adoção de medidas adequadas a evitar ou minimizar os efeitos indesejáveis, e promover a cooperação entre os agentes econômicos na busca de soluções para o desafio da sustentabilidade ²⁶.

A rotulagem ambiental caracteriza-se como um mecanismo que é ao mesmo tempo instrumento econômico e de comunicação, pois objetiva difundir informações que alterem positivamente padrões de produção e consumo, aumentando a consciência dos consumidores e produtores para a necessidade de usar os recursos naturais de forma mais responsável ²⁷, ao mesmo tempo que busca criar segmentos de mercado para produtos de menor impacto ambiental, estimulando o desenvolvimento de tecnologias consideradas mais limpas. Em geral, rotulagem e certificação são expressões utilizadas como sinônimas, porém, a rotulagem em sentido estrito costuma relacionar-se às características do produto, enquanto a certificação trata mais dos métodos e processos de produção, existindo programas de certificação que também utilizam rótulos ou selos nos produtos cujos métodos e processos foram certificados, a exemplo do programa que atesta o sistema de gestão ambiental da Organization for International Standardization (ISO) 14001 ²⁸ 

.

Para que a rotulagem ambiental possa cumprir objetivos a que se destina, a Agenda 21  recomenda que o ciclo de vida completo do produto seja considerado, pois o seu custo real deve refletir todos os valores envolvidos, incluindo, por exemplo, o consumo de energia e água, e a sua disposição final ³⁰. O preço de compra de um produto, assim, nem sempre reflete todos os custos do seu ciclo de vida, restando ocultas as externalidades ambientais e sociais negativas. Nesse sentido, a vantagem econômica a longo prazo de um produto sustentável pode ser aferida ainda que o preço inicial seja superior, a exemplo de um edifício que apresente elevada eficiência energética, que pode ser mais caro para construir, mas que a redução dos custos de manutenção             e operação demonstrem que o seu custo real pode ser inferior ³¹  Outro exemplo importante no sentido de que produtos energéticos mais eficientes podem ter o preço inicial de compra mais elevado compensado pela economia ao longo do tempo é o caso das lâmpadas fluorescentes que, apesar de custarem mais que as incandescentes, consomem cerca de um quarto da eletricidade, oferecendo uma economia considerável ³² .

Além disso, a rotulagem ambiental pode ser utilizada nas contratações públicas para demonstrar que determinado serviço ou produto está de acordo com os critérios de sustentabilidade que devem informar as licitações. A adoção de programas de rotulagem pelo governo pode auxiliar na sua visibilidade e legitimidade, bem como contribuir na implementação de sistemas que permitam a identificação dos produtos mais sustentáveis e mais prejudiciais ao meio ambiente ³³.

3. Construções sustentáveis e a eficiência energética

Frente às consequências causadas pelo aquecimento global, partindo-se da premissa de que o problema encontra-se diretamente ligado ao aumento da emissão de gases de efeito estufa (GEE), as estratégias de política ambiental a serem adotadas devem, necessariamente, envolver a diminuição da queima de GEE, dos respectivos padrões de consumo, e utilização de matriz energética menos poluente ³⁴. Se observarmos o enorme impacto que o setor da construção civil exerce sobre as emissões de GEE, a eficiência energética apresenta um grande potencial de diminuição de impactos ambientais negativos, sendo uma das formas mais rápidas, eficazes e baratas de se alcançar tal objetivo ³⁵. Tais impactos ocorrem, especialmente, de forma indireta, através da energia embutida na fabricação dos componentes construtivos disponíveis no mercado, e do consumo energético resultante do condicionamento de ar e iluminação elétrica e, diretamente, através das emissões resultantes do próprio processo construtivo e de operação das edificações.

Nesse contexto, fala-se em sustentabilidade das construções buscando-se a edificação de obras que proporcionem benefícios em conforto, funcionalidade, satisfação e qualidade de vida, com a geração do mínimo possível de impacto ao meio ambiente, sem que se comprometa a infraestrutura presente e futura dos insumos, e alcançando-se o máximo possível em autonomia ³⁶. Conforme apresentado na seção anterior, cabe importante papel ao Estado no sentido de estabelecer políticas ambientais visando a adoção de práticas mais sustentáveis na construção civil, com destaque para a eficiência energética das edificações, seja por meio de instrumentos econômicos, regulatórios ou de comunicação. Além disso, deve o Estado integrar tais considerações ambientais em suas próprias práticas administrativas, contemplando conceitos sustentáveis nos projetos a serem licitados para a edificação de obras públicas e compras de materiais de maior eficiência energética, contribuindo, inclusive, para a criação e ampliação de mercados de negócios sustentáveis.

Na sequência, busca-se apresentar as principais normas adotadas pelo Estado brasileiro visando promover a eficiência energética nas edificações, não só na gestão pública administrativa, mas também incentivando os agentes econômicos a adotarem tais práticas. Após, apresenta-se o cenário correspondente das normas europeias.

N o t a s :

3. HEIDERMAN, Francisco G. “Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento”. In: HEIDERMAN, Francisco G. e SALM, José Francisco. Políticas públicas e desenvolvimento – bases epistemológicas e modelos de análise. Brasília: Editora UnB, 2009, p. 23-39. p. 24-25.

4.  COMPARATO, Fabio Konder. “Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas”. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 35, n. 138, abr/jun. 1998. p. 43.

5.  BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 246.

6.  COMPARATO, Fabio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas. p. 43.

 7.  HEIDERMAN, Francisco G. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. p. 25.

 8. VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional econômico ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p.11.

9.   HEIDERMAN, Francisco G. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. p. 26-27.

10.  MUELLER, Charles C. Os economistas e as relações entre o sistema econômico e o meio ambiente. Brasília: Finatec, 2007. p. 11-12.

11.  Em razão do documento ter sido elaborado sob a presidência da Ministra do Meio Ambiente da Noruega, Gro Harlem Brutland.

12. LEUZINGER, Márcia Dieguez, e CUREAU, Sandra. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. p. 9-10.

13. VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional econômico ambiental.  p. 43.

14. MUELLER, Charles C. Os economistas e as relações entre o sistema econômico e o meio ambiente. p. 12.

15. IRIGARAY, Carlos Teodoro José Hugueney. “O emprego de instrumentos econômicos na gestão ambiental”. In: Direito Ambiental Contemporâneo. Orgs.: José Rubens Morato Leite e Ney de Barros Bello Filho. São Paulo: Manole, 2004. p.51-73. p. 58-59.

16.  BECHARA, Erika. Licenciamento e compensação ambiental na lei do sistema nacional das unidades de conservação (SNUC). São Paulo: Atlas, 2009. p.1

17.  IRIGARAY, Carlos Teodoro José Hugueney. O emprego de instrumentos econômicos na gestão ambiental.. p. 62-63.  INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). O uso do poder de compra para a melhoria do meio ambiente. Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano. Série: eixos do desenvolvimento. Comunicados do Ipea nº 82, mar. 2011. p. 2.

18.  INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). O uso do poder de compra para a melhoria do meio ambiente. p. 4. 

19  MOTA, José Aroudo. O valor da natureza: economia e política dos recursos naturais. Rio de Janeiro: Garamond, 2009. p. 123-124.

20  INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). O uso do poder de compra para a melhoria do meio ambiente. p. 4.

21 MOTA, José Aroudo. O valor da natureza: economia e política dos recursos naturais. p. 125.

22  MOTA, José Aroudo. O valor da natureza: economia e política dos recursos naturais. p. 125.

23 MOTA, José Aroudo. O valor da natureza: economia e política dos recursos naturais. p. 129.

24 MOTA, José Aroudo. O valor da natureza: economia e política dos recursos naturais. p. 123-124.

25  INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). O uso do poder de compra para a melhoria do meio ambiente. p. 4.

26  INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). O uso do poder de compra para a melhoria do meio ambiente. p. 5.

27  INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). O uso do poder de compra para a melhoria do meio ambiente. p. 5.

28  Documento resultante da Conferência Rio-92.

29  BIDERMAN, Rachel. et.al. Guia de compras públicas sustentáveis: uso do poder de compra do governo para a promoção do desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 41.

31 BIDERMAN, Rachel. et.al. Guia de compras públicas sustentáveis. p. 42.

 32 BIDERMAN, Rachel. et.al. Guia de compras públicas sustentáveis. p. 43.

33  INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). O uso do poder de compra para a melhoria do meio ambiente

34  DI SARNO, Daniela Campos Libório. “Panorama jurídico sobre as mudanças climáticas e o aquecimento global: algumas considerações”. In: BEZNOS, Clovis, e CAMMAROSANO, Márcio. Direito ambiental e urbanístico. Belo Horizonte: Forum, 2010. p. 49-60. p. 51-60.

35  MACIEL, Alexandra Albuquerque. Bioclimatic Integration into Architectural Design. 2007. (Doctor of Philosophy). School of the Built Environment, Nottingham, The University of Nottingham. England.  VIGGIANO, Mário Hermes Stanziona. Edifícios públicos sustentáveis. Brasília: Senado Federal, 2010. p. 9.

36  CARLO, J., GUISI, E., LAMBERTS, R. e MASCARENHAS, A. Energy Efficiency in the building regulation of Salvador. In: Anais XI Encontro Nacional de Tecnologia do Ambiente Construído - Entac. Florianopolis: ANTAC, 2006.